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중국, 지방정부의 ‘숨겨진 부채’ 해결에 총력전
유은영 소속/직책 : EC21R&C 연구원 2025-11-14
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☐ 중국 정부는 15차 5개년 계획에서 지방정부 부채 문제를 최우선 과제로 설정하고, 2028년까지 '숨겨진 부채' 완전 청산을 목표로 전면적인 구조 개혁을 추진하고 있음. 12조 위안 규모의 부채 대체 패키지로 기존 부채를 해소하는 동시에 부채 확산의 핵심 원인인 융자플랫폼을 단계적으로 퇴출시켜 새로운 부채 발생을 원천 차단하고, '채무관리사' 신설을 통해 정부 부채 관리를 일원화하는 장기 감독 체계를 구축하고 있음.
◦ 15차 5개년 계획의 정부 부채 관리 정책 방향
- 중국 정부는 최근 발표한 '15차 5개년 계획 권고안'에서 부동산, 지방정부 부채, 중소 금융기관 등 주요 위험 영역의 리스크를 단계적으로 해소하고 금융 시스템 전반의 위기 확산을 차단하겠다는 방침을 제시하였음. 이 가운데 재정부(財政部) 란포안(蓝佛安) 장관은 지방정부 부채 문제를 향후 5년간 재정 분야 최우선 과제로 설정하며, 누적된 '숨겨진 부채' 해소와 신규 발생 원천 차단이라는 두 가지 목표를 동시에 추진하겠다고 밝혔음.
- '숨겨진 부채(隐性债务)'는 지방정부가 법정 채무 한도를 초과하여 재정 자금을 직접 상환하거나 상환을 약속하는 방식, 또는 불법적으로 보증을 제공하는 수단 등을 통해 조달한 부채를 의미함. 중국은 2018년부터 10년 기한으로 숨겨진 부채 청산 작업을 진행하고 있으며, 2028년을 최종 마감 시점으로 정하였음. 재정부 자료에 따르면 2023년 말 숨겨진 부채 규모는 14조 3,000억 위안(약 2,952조 원)으로 2018년 말보다 절반으로 줄었으며, 2024년 말에는 10조 5,000억 위안(약 2,168조 원)까지 감소하였음.
- 그러나 2021년 이후 경제 성장 둔화로 지방정부의 재정 상황이 급격히 나빠졌음. 세수는 정체되고 부동산 경기 침체로 토지 매각 수입이 급감하면서 지방정부가 자체적으로 부채를 상환하기 어려워졌음. 이에 중국 정부는 중앙 차원의 대규모 개입이 필요하다고 판단하고, 중앙과 지방의 부채 분담 구조를 전면 재조정하는 쪽으로 방향을 틀었음.
- 중국 정부는 중앙재정의 부채를 늘리는 대신 지방정부의 상환 부담을 덜어주는 방식을 선택하였음. 최근 2년간 초장기 특별 국채를 발행하였으며, 올해는 사상 최대치인 4조 4,000억 위안(약 908조 원) 규모의 특별 채권을 발행하였음. 한편, 판자촌 등 빈민촌 재개발 관련 2조 위안(약 413조 원) 규모의 숨겨진 부채는 사업 성격상 기존 계약대로 2029년 이후 상환토록 예외를 두었음. 이 부채는 현재 구체적인 해소 방안이 정해지지 않은 상황이며, 부동산 시장 회복이 더디면 새로운 위험 요인이 될 수 있다는 우려가 나오고 있음.
◦ 융자플랫폼 퇴출로 '숨겨진 부채' 원천 차단
- 지방정부의 숨겨진 부채는 2024년 11월 중국 정부가 발표한 12조 위안(약 2,478조 원) 규모의 대규모 부채 대체 방안으로 전환점을 맞이함. 이 방안의 핵심은 2024년부터 2028년까지 5년간 10조 위안(약 2,065조 원) 규모의 정부채권을 발행해 같은 금액의 기존 숨겨진 부채를 교체하는 것으로, 상환 기간을 늘리고 금리를 낮춰 지방정부의 이자 부담과 상환 압박을 동시에 완화하는 구조임. 이는 빠르게 실행되어 현재까지 5조 위안(약 1,032조 원) 이상이 이미 발행되었음.
- 중국 지방정부의 '융자플랫폼(融资平台)'은 숨겨진 부채 문제의 핵심 원인 중 하나임. 지방정부가 법정 부채 한도 규제를 피해 자금을 조달하던 주요 창구였던 융자플랫폼은 지역 인프라 건설에는 기여했으나, 동시에 무분별한 차입과 불투명한 경영으로 지방재정에 심각한 위협이 되었음. 중국 정부는 현재 융자플랫폼에서 정부 자금 조달 기능을 완전히 떼어낸 후 일반 국유기업 형태로 전환하거나 해체하는 방침을 추진하고 있음.
- 인민은행(人民银行) 보고서에 따르면, 2025년 9월 말 기준 전국 융자플랫폼 수는 2023년 3월 말보다 71% 줄었고, 보유한 금융부채 규모도 62% 감소하였음. 구체적으로는 올 6월에 공개된 정부 문건에 따르면 7,000여 개의 융자플랫폼이 사라졌으며, 연간 부채 상환액도 대폭 줄어 지방정부가 자체 역량으로 충분히 감당할 수 있는 수준이 되었음.
- 중국 정부는 2027년 6월 말까지 모든 융자플랫폼을 퇴출시킨다는 목표를 내세우고 있음. 현재 진행 속도로 보면 2026년 말까지 90% 이상이 정리되고 2027년 상반기에 융자플랫폼 퇴출 작업이 완전히 마무리될 것으로 전망됨. 실질적인 사업 없이 자금 조달만 하던 플랫폼은 해체하고, 실제 산업 측면에서 사업을 운영하는 플랫폼은 일반 국유기업으로 전환해 시장에서 독립 경영하도록 유도한다는 계획임.
- 융자플랫폼 자체가 숨겨진 부채 확산의 구조적 원인이었던 만큼, 플랫폼 전면 정리는 신규 숨겨진 부채 발생을 원천 차단하는 근본 해법으로 평가됨. 다만 일각에서는 지방정부가 다른 형태의 국유기업이나 공공기관을 통해 사실상 같은 방식으로 자금을 조달할 가능성을 우려하고 있어, 실효성 있는 감독 체계가 뒷받침되어야 한다는 지적이 나오고 있음.
◦ 재정부 '채무관리사' 신설로 부채 관리 체계 일원화
- 중국 재정부는 최근 정부 부채 규모 증가와 관리 업무 복잡성 심화 문제를 해결하기 위해 '채무관리사(债务管理司)'를 신설하였음. 2024년 말 기준 중국 정부의 법정부채는 82조 1,000억 위안(약 1경 6,958조 원)으로 세계 주요국 수준에 올라섰고, 지방정부 숨겨진 부채는 10조 5,000억 위안에 달함. 채무관리사 신설은 기존처럼 여러 부서가 나눠서 관리하는 방식으로는 효과적인 통제가 어렵다는 판단에 따른 조치임.
- 채무관리사는 기존에 여러 부처에 흩어져 있던 국채, 지방채, 국내 부채, 해외 부채 등 관리 업무를 한 곳에서 담당함. 주요 업무는 정부 부채 관련 제도와 정책 수립, 정부채권 발행 계획 수립과 집행, 부채 규모 모니터링, 숨겨진 부채 리스크 예방과 해소 등임. 이를 통해 다양한 형태의 부채를 하나의 정책 패키지로 묶어 운용하고, 각각의 발행 규모와 시기를 전략적으로 조율할 수 있게 되었음.
- 채무관리사 설립은 단순한 조직 개편이 아니라 중국 정부의 부채 관리 방식이 바뀌고 있다는 신호임. 지속적으로 부채 상황을 점검해 위험을 미리 차단하는 시스템으로 전환한다는 것임. 특히 신규 숨겨진 부채 발생을 절대 불가 원칙으로 정하고, 불법 차입이나 허위 상환 행위에 대해서는 책임자를 엄벌하여 '빚을 갚는 척하면서 뒤로 다시 빌리는' 악순환을 끊겠다는 의지를 분명히 하고 있음.
- 15차 5개년 기간 동안 부채 관리의 핵심 목표는 일관되고 체계적인 감독 체계를 구축하는 것임. 란포안 장관은 단순히 부채 규모를 줄이는 데 그치지 않고, 지방정부가 합법적 범위에서 필요한 자금을 조달할 수 있도록 하되 불법 차입은 철저히 막는 균형잡힌 접근이 필요하다고 강조하였음. 이를 위해 중앙과 지방 간 재정 역할을 명확히 나누고, 지방정부가 자체 재원을 안정적으로 확보할 수 있도록 재정 세제 개혁을 함께 추진해야 한다고 강조하였음.
- 장기적으로 중국의 부채 문제 해결은 구조 개혁과 제도 정비 없이는 불가능함. 정부의 적극적 역할과 시장의 효율적 작동 간 적절한 균형을 찾고, 중앙과 지방 간 재정 관계를 재정립해 지방의 자율성과 책임을 동시에 강화하는 것이 근본적 해법임. 15차 5개년 기간은 이러한 제도적 기반을 마련하는 데 중요한 시기가 될 것으로 전망됨.
[관련 뉴스 브리핑]
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