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중국 15·5 규획과 국가전환의 실험 미·중 전략경쟁, 산업·공급망 재편, 그리고 한국의 대응 과제
박한진 소속/직책 : 한국외국어대학교 국제지역대학원 초빙교수 2026-01-13
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중국 15차 5개년 규획(15·5 규획 : 2026~2030)은 ‘성장 목표를 관리하는 중기 계획’이라기보다 기술·산업·공급망·재정·안보·대외전략을 하나의 체제로 엮어 ‘국가 전환’을 추진하는 로드맵에 가깝다. 중국의 정책 담론에서 반복적으로 등장하는 ‘신질생산력(新质生产力)’이 그 방향을 압축적으로 상징한다. 문제는 이 전환이 중국 내부의 구조개혁 과제이면서 동시에 미·중 전략경쟁의 압력 속에서 설계되는 ‘지경학(geoeconomics) 문서’라는 점이다.1) 한국의 대중(對中) 경제전략은 더 이상 ‘교역 확대냐 축소냐’의 이분법으로 설계될 수 없고, 기능 단위(function-level)의 리스크 관리, 산업정책의 정교한 선택과 집중, 그리고 불확실성을 전제로 한 시나리오 기반의 대응 체계로 재설계되어야 한다.
성장계획을 넘어선 국가전환 전략
15·5 규획의 핵심은 성장률 숫자 자체가 아니라 성장 ‘메커니즘’의 재배치다. 즉 투자·부동산·대외수요에 기대던 과거 방식에서, 기술혁신·제조업 고도화·공급망 통제력·제도 설계 역량을 통해 ‘중장기 경쟁력’을 축적하는 방향으로 정책의 무게중심이 이동한다. 이는 단순한 산업 육성책이 아니라, 외부 충격(관세, 수출통제, 투자규제) 하에서 성장경로를 유지하기 위한 체제적 적응 전략이다.
‘내수’는 구호가 아니라 구조개혁의 난제다. 15·5 정책담론에서 “주민 소비율(居民消费率) 제고”가 제기되지만, 실현 경로는 단선적이지 않다. 소비 제고를 위해 (1) 주민의 비(非)소비 부채 부담을 낮추고, (2) 위험선호를 점진적으로 개선하며, (3) 소득을 안정시키고, (4) 분배구조를 단계적으로 조정해야 한다는 ‘순차적’ 접근을 제시한다.2) 특히 소비율을 ‘단계적으로 끌어올리는’ 처방은 정책·사회적 제약(이념 논쟁, 이해집단 저항, 제도 전환 비용) 때문에 장기전으로 갈 수밖에 없다는 점이 중요하다. 한국 입장에서는 중국이 15·5에서 내수를 ‘정책 목표’로 크게 부각시키더라도, 실제 성과는 금융·주택·사회보장·분배의 복합개혁 속도에 의해 좌우될 것이라는 점을 전제로 전망을 짜야 한다.
15·5 규획 기간에는대외개방의 재정의가 진행된다. 중국 유력 증권사인 光大证券의 분석은 15·5 ‘건의서’가 대외개방을 요소이동 중심에서 규칙·제도 중심(제도형 개방)으로 전환하는 방향을 강조하며, 국제 고표준 규범과의 능동적 연계, 글로벌 경제 거버넌스에서의 발언권·규범설정권 강화 등을 부각한다고 정리한다.3) 또한 15·5 기간 개방 고도화의 실행 축으로 위안화 국제화, 지역 개방구도, 서비스업 개방 확대, 제도형 개방 심화, 다자무역에서의 차별화 협력을 제시한다. 이는 “닫힌 중국 vs 열린 중국”의 낡은 도식이 아니라, ‘안보와 발전을 결합한 선택적·제도적 개방’으로 이해해야 한다는 뜻이다. 한국 기업과 정책당국은 이 변화가 투자·통상 규칙, 데이터·서비스 규범, 결제·금융 인프라 등 제도 경쟁의 장에서 나타날 가능성에 대비해야 한다.
지경학 환경 속에서 재편되는 산업·공급망 전략
15·5 규획의 산업·공급망 전략은 지경학적 압력 하에서 읽어야 한다. 미·중 경쟁의 본질은 단순한 관세 분쟁이 아니라, 기술·표준·자본·인재·데이터·원자재의 ‘접근권(access)’을 둘러싼 체제 경쟁으로 심화되고 있다. 이 경쟁은 중국의 산업정책을 ‘혁신 촉진’과 ‘통제 강화’의 결합 형태로 밀어 올리며, 공급망은 효율(단가)보다 회복력(리스크 프리미엄) 기준으로 재정렬된다.
첫째, 전략산업군의 ‘국가 자산화’가 강화된다. 반도체, AI, 배터리·전력망, 바이오, 산업용 OS·플랫폼 등은 개별 산업이 아니라 국가 경쟁력과 안보를 결합한 ‘전략 자산’으로 다뤄진다. 한국은 이 지점에서 두 가지를 분리해 판단해야 한다. 하나는 중국의 ‘기술자립’ 자체가 불가역적 추세라는 점, 다른 하나는 자립의 속도·범위·병목이 시기마다 크게 달라질 수 있다는 점이다. 즉 “중국이 곧 전부 대체한다”는 과장도, “중국은 결국 못 한다”는 과소평가도 모두 전략 실패로 이어질 수 있다. 따라서 한국의 대응은 ‘기술·부품·장비’의 기능 단위로 대체 가능성과 규제 민감도를 분해해 관리하는 방식이어야 한다.
둘째, 핵심 원자재·중간재에서 ‘통제 수단’이 상시화 된다. MERICS 전망은 중국의 수출통제가 기술 가치사슬을 중국 중심으로 유지하기 위한 체계적 전략일 가능성이 크다고 평가한다.4) 또한 중국의 산업적 야망을 저해할 외부 경쟁을 차단하기 위한 체계적 전략이며, 공급·생산에서 중국 의존도가 큰 기업은 ‘지경학적 위험 프리미엄’을 전제로 경영해야 한다고 경고한다. 또한 갈륨·게르마늄·흑연 및 희토류 등 핵심 원자재와 영구자석·반도체 등 중간재에 대한 통제 조치가 유럽 산업에 주요 위험 요인이 될 수 있음을 지적한다. 이 논점은 한국에도 직접적 함의를 갖는다. 한국의 대중 의존은 ‘수입 비중’의 문제가 아니라, 특정 공정·부품·소재가 차단될 때 생산라인이 멈추는 ‘기능 단위 취약성’의 문제로 재정의되어야 한다.
셋째, 과잉생산능력과 대외마찰이 ‘구조적 변수’가 된다. MERICS는 중국 내 소비 심리 위축과 고정자산투자 둔화가 맞물릴 경우, 중국이 성장 안정화를 위해 수출에 더 의존할 유인이 커지고, 이는 유럽 시장에서 과잉생산능력 문제가 지속될 가능성을 높인다고 본다. 한국은 이 논리를 단순히 ‘유럽의 이슈’로만 볼 수 없다. 중국의 수출 드라이브가 강화되면, 아세안·중동·중남미 등 제3시장에서 한국 기업과 중국 기업의 경쟁은 더 치열 해진다. 또한 주요국의 무역구제(반덤핑, 상계관세, 공급망 규제) 강화는 한국 기업의 공급망과 수출전략에도 연쇄 효과를 유발할 수 있다.
넷째, 정책 불확실성은 ‘예측의 성공 혹은 실패’ 여부가 아니라 ‘구조’의 문제다. Foreign Affairs의 논의는 중국을 둘러싼 장기 예측이 반복적으로 빗나갔음을 환기하며, 중국이 반드시 현재 궤적에 고정된다고 가정하는 것 역시 위험하다고 강조한다.5) 이는 낙관론의 부활이 아니라, 정책·대외관계·사회 동학이 결합된 복합 체제에서 단일 전망에 ‘올인’하는 접근이 부적절하다는 의미다. 바로 이 지점에서 시나리오 분석이 보고서 및 칼럼의 핵심 도구가 된다.
미·중 경쟁과의 네 가지 시나리오
<그림 1> 미·중 전략 경쟁-중국 내수·금융·사회 안정 시나리오(단위: %)
자료: 저자 작성
시나리오 분석은 미래를 ‘맞히기 위한 점괘’가 아니라, 불확실성 속에서 전략적 대응가능성을 극대화하기 위한 의사결정 도구다. 특히 15·5 국면에서는 (1) 미·중 기술·통상 충돌의 강도, (2) 중국 내부의 내수·금융·사회 안정의 회복 정도, (3) 대외개방의 형태(제도형 개방의 진전 vs 안보 중심의 통제 강화), (4) 핵심 원자재·중간재의 통제 수단 사용 빈도 등이 상호작용한다. 여기서는 ‘미·중 갈등 강도’와 ‘중국 내수·사회 안정(소비 회복 포함)의 성과’를 두 축으로 2x2 시나리오를 설정한다. 이 틀의 장점은, 한국의 정책·산업·기업 전략을 기능 단위로 분해해 사전 대응 체크리스트로 전환하기 쉽다는 점이다.
제1사분면(右上): 미·중 갈등 强 + 중국 내수·사회 안정 强
이 사분면은 미·중 갈등이 지속되지만 중국 내부에서는 내수 회복과 사회 안정이 일정 수준 달성되는 경우를 의미한다. 중국은 내수 기반의 고도화를 통해 성장 하방 압력을 완충하려 하면서도, 전략산업과 핵심 기술 영역에서는 국가 주도의 동원을 더욱 강화할 가능성이 크다. 한국은 서비스, 고품질 소비, 일부 지역 개방 실험 영역에서는 제한적인 기회를 포착할 수 있으나, 첨단기술·장비·데이터 관련 분야에서는 규제 강화와 내재화 압력이 병존하는 이중적 환경에 놓이게 된다.
제2사분면(좌상): 미·중 갈등 강 + 중국 내수·사회 안정 약
이 사분면은 외부 제약이 강한 상황에서 중국 내부 회복이 지연되는 경우에 해당한다. 미·중 갈등이 고강도로 지속되는 가운데 중국의 소비·투자 회복이 제한될 경우, 중국은 성장 안정화를 위해 수출 의존을 확대할 유인을 갖게 된다. 이 과정에서 자원·중간재·핵심 부품에 대한 통제 수단이 보다 빈번하게 활용될 가능성이 높다. 한국 입장에서는 대중 공급망 차단 리스크가 최대화되며, 제3시장에서는 가격 경쟁과 무역구제 조치가 동시에 강화되는 환경에 직면하게 된다.
제3사분면(좌하): 미·중 갈등 약 + 중국 내수·사회 안정 약
이 사분면은 대외 관계의 긴장이 일시적으로 완화되지만, 중국 내부 수요 회복이 지연되는 경우다. 미·중 갈등 완화로 정책 불확실성은 낮아질 수 있으나, 내수 부진으로 인해 실물 경제의 반등은 제한적일 가능성이 높다. 중국 정책은 경기 부양과 구조개혁 사이에서 진동하며, 정책 신호의 일관성이 약화될 수 있다. 한국의 경우 단기 협력 창구는 확대될 수 있으나, 수요 부진에 따른 투자 회수 지연, 결제 안정성, 가격 변동성 관리의 중요성이 오히려 커진다.
제4사분면(우하): 미·중 갈등 약 + 중국 내수·사회 안정 강
이 사분면은 대외 긴장 완화와 중국 내수 회복이 동시에 진행되는 경우로, 표면적으로는 협력 여지가 가장 큰 환경이다. 다만 이 경우에도 전략산업의 ‘안보화’는 유지되며, 경쟁의 무게중심은 관세나 물량이 아니라 규칙·제도·표준·데이터를 둘러싼 제도 경쟁으로 이동할 가능성이 크다. 한국은 협력이 가능한 영역과 구조적으로 차단되는 영역을 산업별·기능별로 명확히 구분해야 하며, 제도 경쟁의 장에서 전략적 선택 부담이 크게 증가한다.
이와 같은 4개 시나리오의 목적은 ‘하나를 고르는 것’이 아니라, 각 시나리오에서 한국이 반드시 지켜야 할 방어선(레드라인)과 적극 활용할 기회영역(화이트존)을 동시에 설정하는 데 있다. 예컨대 시나리오 1에서는 원자재·중간재 차단에 대비한 재고·대체소싱·공정전환 능력이 핵심이고, 시나리오 2에서는 중국 내수·서비스 확장과 고품질 소비의 기회를 활용하되 기술·데이터 영역의 규제 리스크를 전제로 계약·IP·컴플라이언스를 강화해야 한다. 시나리오 4에서는 제도형 개방이 진전되는 영역(서비스, 결제·금융 일부, 지역개방 실험)과 전략통제 영역(첨단 장비, 핵심 소프트웨어, 군민융합 연계)을 분리한 ‘레이어드(layered) 전략’이 필요하다.
여기서 말하는 레이어드 전략이란, 중국과의 경제·산업 관계를 단일한 ‘협력/비협력’ 프레임으로 보지 않고, 서로 다른 층위(layer)로 분해해 동시에 상이한 전략을 적용하는 접근을 의미한다.
구체적으로는 기술·장비·핵심 소프트웨어 등 전략 통제 층위에서 리스크를 최소화하고, 서비스, 일부 소비재, 지역 개방 실험, 제도형 개방 영역 등 조건부 협력 층위에서는 제도·규칙·표준을 매개로 선택적 협력을 모색하는 방식이다. 제3시장에서는 중국과의 경쟁 층위를 전제로 가격·공급·금융 리스크를 관리한다. 즉, 레이어드 전략은 중국을 하나의 대상으로 대응하는 것이 아니라, 기능·제도·시장 층위별로 서로 다른 정책·기업 전략을 병렬적으로 운용하는 체계다.
한국의 대응: 산업정책, 공급망, 그리고 제도 경쟁의 3중 과제
앞서 살펴본 바와 같이, 중국 15·5 규획은 단일한 경로로 전개되지 않으며, 미·중 경쟁의 강도와 중국 내부 구조개혁의 성과에 따라 상이한 시나리오로 분기될 가능성이 높다. 이는 한국의 대중 전략이 특정 전망에 ‘베팅’하는 방식으로 설계될 수 없음을 의미한다. 오히려 정책·산업·기업 차원에서 불확실성을 전제로 한 다층적 대응 체계를 구축하는 것이 현실적인 접근이다. 이러한 문제의식 위에서 한국의 대응은 산업정책, 공급망 관리, 그리고 제도 경쟁이라는 세 가지 과제를 중심으로 재정렬될 필요가 있다.
첫째, 정책 차원에서 ‘조기경보+시나리오 대응’이 상시 체제로 전환되어야 한다. 특정 사건(관세 인상, 수출통제 발표, 특정 품목 허가제 강화)이 발생한 뒤 대응하는 방식은 비용이 크고 효과가 제한적이다. MERICS가 지적하듯, 중국의 수출통제는 일회성 이벤트가 아니라 체계적 전략일 수 있으며, 정치적 유예로 문제가 사라지길 기대하기 어렵다.
따라서 한국은 품목·공정·기업을 단위로 (1) 대중 의존 기능, (2) 대체 가능성, (3) 규제 민감도, (4) 차단 시 피해 규모를 맵핑하고, 시나리오별로 ‘즉시 실행 가능한 대응 패키지’를 사전에 설계해야 한다. 여기에는 무역금융·보험, 대체조달선 발굴, 표준·인증 대응, 통관·허가 리스크 관리, 제3국 우회가 아닌 합법적 공급망 재구조화 등이 포함되어야 한다.
둘째, 산업정책은 ‘전 분야 경쟁’이 아니라 ‘구조적 우위의 유지·확장’에 초점을 둬야 한다. 중국의 15·5는 전략산업을 국가 자산화하며, 동시에 제도형 개방을 통해 규칙·표준의 장에서 영향력을 확대하려 한다. 한국은 반도체·배터리·소부장 같은 전통적 경쟁 영역뿐 아니라, 공정·장비·소재의 세부 기능 단위에서 ‘대체 불가능한 지점’을 의도적으로 늘려야 한다. 또한 중국이 제도형 개방을 강화하는 영역(서비스, 지역 개방구도, 다자 협력의 차별화)에서는 한국이 강점을 가진 서비스·콘텐츠·의료·교육·전문서비스와 제조업의 융합(제조 서비스화)을 연계해 접근할 필요가 있다. 다만 이러한 기회는 ‘시장 개방’의 관성으로 얻어지는 것이 아니라, 규제·데이터·표준·결제·분쟁해결 메커니즘을 포함한 제도 설계 능력에서 갈린다.
셋째, 기업 전략은 ‘중국 확대 vs 중국 철수’의 단순 선택이 아니라, 리스크와 기회를 동시에 관리하는 포트폴리오 방식이어야 한다. 중국 내수의 회복 경로는 소비율 제고, 사회보장, 부채 구조조정, 분배구조 조정이라는 장기 과제를 포함하며, 단기 부양만으로 해소되기 어렵다. 동시에 중국은 산업 고도화와 개방의 업그레이드를 병행하려 하며, 그 방식은 ‘규칙·제도’의 장으로 이동하고 있다. 한국 기업은 이 환경에서 (1) 중국 내 생산의 역할(중국 내수용 vs 글로벌 수출기지), (2) 핵심 부품·소재의 공급 안정성(대체조달·이원화), (3) 기술·데이터의 경계 설정(현지화 범위와 보호 범위), (4) 제3시장 경쟁전략(중국발 과잉공급과 가격경쟁) 등을 ‘기능 단위’로 재설계해야 한다.
마지막으로, 결론을 한 문장으로 정리하면 다음과 같다. 15·5 규획은 중국의 성장 경로를 ‘기술·제도·공급망’ 중심으로 재조합하는 국가전환 전략이며, 한국에 요구되는 것은 전망의 수사학이 아니라, 시나리오에 기반한 준비된 선택지의 축적이다. 앞으로 5년은 중국의 전환이 성공하느냐의 문제가 아니라, 한국이 이 전환을 얼마나 정교하게 분해하고(기능 단위), 얼마나 빠르게 학습하며(조기경보), 얼마나 유연하게 결합할 수 있느냐(정책·산업·기업의 동조화)를 가르는 시간이다. ‘불확실성의 확대’는 회피할 대상이 아니라 관리해야 할 조건이며, 시나리오 분석은 그 관리의 출발점이다.
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* 각주
1) 15·5 규획은 중국 내부의 구조개혁 과제이자 동시에 미·중 전략경쟁이라는 외부 압력 속에서 설계되는 지경학적 성격의 정책 문서로 평가된다. 이는 경제계획과 국제정치경제 전략의 결합이라는 점에서 기존 5개년 계획과 구별된다.
2) 聃丘泰, 「展望2026：十五五如何提高消费」, FT中文网, 2025. 소비율 제고를 단기 부양이 아닌 장기 구조개혁 과제로 분석함.
3) 光大证券, 『“十五五”规划系列报告：十五五高水平对外开放的战略升级』, 2025. 제도형 개방과 규칙·표준 중심의 개방 전략을 분석함.
4) MERICS, China’s Key Risks Outlook 2026, 2025. 중국의 수출통제와 원자재·중간재 관리 정책을 구조적 지경학 전략으로 평가함.
5) Kurtz-Phelan, Dan & Rana Mitter, “Another China Is Possible,” Foreign Affairs, 2025. 중국 장기 전망의 불확실성과 단일 시나리오 접근의 위험성을 논의함.
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