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중국, 공공서비스 호적 연계 해제...'실거주지' 기반 제공 시대 개막
안희정 소속/직책 : EC21R&C/ 연구원 2026-06-05
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☐ 중국은 도시에 장기 거주 중인 비호적 인구 2억 5,000만 명이 공공 서비스 사각지대에 놓이면서 내수 소비가 억제되는 구조적 문제가 고착화돼 왔음. 이를 해소하기 위해 국무원은 2026년 5월 공공서비스 제공 기준을 호적에서 실제 거주지로 전환하는 내용을 골자로 한 「상주지 기본 공공 서비스 제공 추진에 관한 실시의견」을 발표했으며, 교육·주거·사회보험·의료·취업 등 주요 분야에 걸쳐 호적 제한을 단계적으로 철폐하기로 했음. 이번 문건은 상주지 기준 공공서비스 제공을 국가 차원에서 처음으로 전면 제도화한 것으로, 기본 공공 서비스 균등화 실현을 향한 본격적인 첫걸음으로 평가됨.
◦ 호적 기반 공공 서비스 체계의 한계와 개혁 배경
- 중국은 도시에 장기 거주하면서도 호적(户口)을 옮기지 못한 인구가 2억 5,000만 명을 넘어섰음. 국가통계국 데이터에 따르면, 실제 거주지를 기준으로 산정한 상주인구 도시화율(2025년 말 67.9%)과 호적 기준 도시화율(약 50%) 사이에 17~18%포인트의 격차가 존재하는 것으로 확인됨. 농촌 호적을 유지한 채 도시에서 일하는 농민공(农民工, 이주노동자) 등은 상주인구 통계에는 포함되지만, 호적 통계상으로는 여전히 농촌 인구로 분류됨. 2억 5,000만 명의 비호적 상주인구 중 도시로 이주한 농민공과 그 동반 가족은 약 1억 7,000만 명으로 가장 큰 비중을 차지함.
- 이러한 구조는 중국 내수 소비를 가로막는 핵심 요인 중 하나로 지목됨. 도시에서 소득을 올리더라도 자녀 교육, 노인 부양 등 가족 관련 지출이 출신지에 묶여 있어, 유입지에서의 소비를 꺼리고 장기적인 정착을 기피하는 경향이 고착화됨. 이 때문에 도시로 유입된 노동력이 소비 주체로 전환되지 못하고, 전국통일대시장(全国统一大市场, 중국 전역을 하나의 내수 시장으로 연결하려는 정부의 구상) 형성에도 걸림돌이 되고 있음.
- 이러한 구조적 문제를 해결하기 위해 중국 국무원(国务院)은 2026년 5월 「상주지 기본 공공 서비스 제공 추진에 관한 실시의견」을 발표했음. 이는 기본 공공 서비스 제공 기준을 호적에서 상주지(常住地, 실제 거주지)로 전환하는 내용을 담은 국가 차원의 첫 전문 문건으로, 비호적 상주인구도 호적인구와 동등하게 실제 거주지에서 공공 서비스를 이용할 수 있도록 하는 데 목적이 있음. 국가발전개혁위원회(国家发展和改革委员会)는 현재의 호적지 중심 공공 서비스 구조를 "농업 이전 인구의 시민화를 위한 시급한 과제"로 규정했음.
◦ 호적 연계 해제와 공공 서비스 제도 전면 재설계
- 실시의견에서는 교육, 주거, 사회보험, 의료, 취업 등 중점 과제가 제시됨. 교육 분야에서는 유입 인구가 많은 도시에 공립학교 정원 확충을 의무화하고, 동반 자녀의 유아교육부터 고등학교 단계까지 공공 서비스 적용 범위를 넓히도록 했음. 아울러 타지 출신 학생의 현지 중학교 입학시험 응시 조건을 지역 실정에 맞게 완화하도록 규정했음. 주거 분야에서는 안정적으로 취업·거주하는 비호적 상주인구 가정을 공공임대주택 지원 대상에 포함하고, 프리랜서·플랫폼 종사자 등 자유계약 근로자의 주택공적금 가입도 단계적으로 확대하기로 했음.
- 사회보험 분야에서는 직장인 대상 사회보험 가입 시 호적 제한을 전면 폐지하고, 자유계약 근로자도 직장인과 동일한 연금보험에 가입할 수 있도록 지원 방안을 마련하기로 했음. 의료 분야에서는 타 지역 병원 이용 시 현지에서 바로 건강보험 청구와 정산이 가능한 서비스의 적용 범위를 넓히고, 원격 처리 가능한 행정 항목도 확대할 계획임. 취업 분야에서는 거주지 인근에서 현지 주민과 동등하게 취업 상담과 알선 서비스를 받을 수 있도록 '도보 15분 취업 서비스 생활권' 구축을 추진할 예정임.
- 이번 실시의견의 가장 큰 제도적 의의는 공공 서비스 이용 자격을 '호적 등록 여부'에서 '실제 거주 여부'로 전환하는 완전한 메커니즘을 처음으로 체계적으로 제시했다는 데에 있음. 도시를 옮겨도 이전 거주지에서 쌓은 거주 기간이 새 거주지에서 그대로 인정되며, 학력이나 납세 이력 등을 이유로 서비스 이용을 제한하지 않도록 규정함. 징진지(京津冀, 베이징-톈진-허베이), 장강삼각주(长三角, 상하이·장쑤·저장·안후이 일대), 광둥·홍콩·마카오 대만구(粤港澳大湾区) 등 주요 광역권에서 먼저 시범 적용한 뒤 전국으로 확산할 계획임.
◦ 재정 배분 구조의 개편과 광둥성 선행 사례의 시사점
- 실시의견 이행의 가장 큰 걸림돌 중 하나는 재정 부문임. 중앙정부의 보조금이 호적인구 수를 기준으로 배분되다 보니, 외지 인구가 많이 유입된 도시는 실제 서비스 수요에 비해 재정 지원이 턱없이 부족한 상황임. 실시의견은 이를 해소하기 위해 보조금 산정 기준을 실제 상주인구 규모에 따르도록 전환하도록 규정함. 인구가 많이 유입될수록 재정 지원도 늘어나는 '돈이 사람을 따라 이동하는' 구조로의 전환이 핵심임.
- 상주인구 1억 2,900만 명으로 전국 1위인 광둥성(广东省)은 이러한 재정 불균형이 가장 두드러지는 지역임. 광둥성 내 경제 발전 지역이 납부한 세수는 성급 재정을 통해 낙후 지역으로 흘러가는데, 정작 그 낙후 지역 출신 인구는 발전 지역으로 대거 이주해 현지 학교, 병원 등 공공 서비스를 이용함. 돈은 인구가 빠져나간 곳으로 가고 실제 수요는 인구가 몰린 곳에 집중되는 구조임. 광둥성은 2009년 중산시(中山市)에서 처음 도입한 거주 점수 누적제를 시작으로, 배달 라이더 등 플랫폼 종사자의 실업보험 편입, 재정 보조를 통한 학교 정원 확충 등을 선제적으로 추진하며 전국 정책의 참조 모델 역할을 해왔음.
- 이번 실시의견의 실효성은 결국 지방정부의 이행 역량에 달려 있음. 도시마다 재정 여건과 인구 유입 규모가 다른 만큼, 중앙정부는 각 도시가 실정에 맞는 공공서비스 체계를 자체적으로 구축하는 '도시별 맞춤 정책(一城一策)' 방식을 추진한다는 방침임. 지방정부가 이를 실제로 이행하는지 확인하기 위해 공공 서비스 관련 항목을 지방정부 성과 평가 지표에도 반영할 계획임. 전문가들은 15차 5개년 계획(2026~2030) 기간에도 도시화가 빠르게 진행될 것으로 보며, 도시화율이 2030년 71.5%, 2035년 74.6%에 이를 것으로 전망함.
[관련 뉴스 브리핑]
[참고 자료]
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