지난 5년간 실시했던 확장재정정책의 효과는 점차 감소하고 있는 반면 성장률과 물가안정, 구조조정, 리스크 관리가 주요 화두로 부상했다. 새롭게 증가하는 적자는 구조적 감세가 주요한 원인이 될 것이다. 

 

글로벌금융위기 발발 이후의 중국의 거시정책을 정리해보면 2008년부터 약 2년간은 "적극적 재정정책과 적절히 완화된 통화정책"을 시행했고 2011년부터 지금까지 3년간은 "적극적 재정정책과 온건한 통화정책"을 시행해오고 있다. 5년간의 재정정책은 줄곧 '적극적'이었으며 다만 그 강도와 구조적 측면에서 약간 상이할 뿐이었다.

 

아울러 이제 거시조정의 목표도 점차 다원화되는 추세이다. 단순히 성장을 담보하는 것에서 물가안정과 구조조정, 리스크 관리로 목표가 확대되면서 정책의 집중도가 분산될 수 밖에 없다.

 

정책효과는 감소중 

 

지난 5년간 실시했던 확장재정정책의 효과가 점차 감소하는 원인으로는 대체로 다음의 세가지를 들 수 있다. 

 

첫째, 장기 복용하는 항생제의 약효가 점차 떨어지는 것처럼 재정정책의 효과도 마찬가지이다. 원래의 정책효과를 계속 유지하려면 지속적으로 자극을 높여줘야 한다. 

 

둘째, 확장재정정책과 통화정책을 장기적으로 실행할 경우 구조적 불균형과 물가상승이라는 부작용을 초래할 수 밖에 없다. 위기이전과 비교해 볼 때 현재 우리 앞에 놓인 구조조정의 필요성은 더욱 크고 절실하다. 

 

셋째, 거시경제의 목표가 다원화되어 정책효과가 분산된다. 2008년과 2009년의 목표는 단 하나였다. 바로 전력을 다해 '성장을 뒷받침 하는 것'이었다. 그러나 시간이 지나면서 떨어질 줄 모르는 인플레이션으로 인해 물가가 새롭게 주목 받았다. '물가안정'이 화두로 부상하면서 유동성과잉으로 인플레이션이 심해지는 것을 방지해야 했다. 2013년에 들어서며 몇년 전 대규모 인프라 건설시 발행했던 채권들의 만기가 속속 도래하며 채무리스크가 누적되었다. 게다가 국지성 금융위험도 증가하면서 거시경제정책목표에는 '리스크방지'가 또다시 추가되었다. 경제목표가 하나에서 둘, 심지어 세 개, 네 개까지 늘어나면서 병력을 한데 모아 집중 공격하는 총력전에서 이제는 화력을 분산하여 여러 개의 고지를 점령해야 하는 처지가 되어 버렸다. 정책의 효과가 여러 개의 목표에 동시에 분산되면서 '성장률 확보'에 미치는 효과 또한 자연스레 떨어지게 되었다. 

 

이것은 이제 우리가 더 이상 단순히 2008년과 같은 대규모 경기부양조치를 취해서는 안 된다는 것을 의미한다. 또한 구조조정을 희생하는 댓가로 경제성장을 추구하는 것은 더더욱 안 된다. 이제는 질적 성장, 효과적이고 지속 가능한 경제성장을 목표로 경제구조를 끊임없이 개선하면서 이루어내는 성장이어야만 한다. 

 

적자구조 변화예상 

 

적극 속에 온건이거나 적극적이면서 적절한 완화이거나 하는 용어의 조합 속에서 보이는 재정정책의 주된 기조는 일관된 확장이다. 적극재정정책의 실질적 내용은 결국 적자확대, 세수감소, 지출확대의 세가지로 구체화할 수 있다.

 

그러나 적자자체가 확장을 의미하는 것은 아니다. '적자가 확대'되어야만 비로소 적극적 재정정책인 것이다. 재정적자의 규모와 그 한계효용이 재정확장의 강도를 직접적으로 결정하게 된다. 2011년의 재정적자는 1조500억 위안이었는데 2012년에는 1조700억 위안으로 200억 위안이 증가했다. 

 

2013년의 재정적자는 한층 증가할 것으로 예상된다. 경제성장속도둔화와 재정수입증가세의 하락 그리고 재정지출수요 등을 종합적으로 감안해 볼 때 2013년의 재정적자증가액은 수천억 위안규모로 추정된다. 

 

정부지출확대가 재정확장의 필요조건이라는 것은 의심의 여지가 없다. 그러나 거시경제정책구도가 큰 조정을 겪었고 특히 안정성장과 구조조정의 필요성이 날로 커지는 점을 고려하여 중앙경제실무회의에서는 지출확대에 관해 세가지 점을 강조했다. 첫째, 철저한 절약을 통해 경상지출을 엄격히 관리한다. 둘째, 지출은 적재적소에만 허용한다. 셋째, 반드시 필요한 공공투자지출의 경우 민간투자를 유도할 수 있도록 해야 하며 그 투자가 정말 필요한 인프라인지, 장기적으로 이익이 되는지, 민생에 도움이 되는지 여부와 중복으로 건설되는 것은 아닌지를 면밀하게 살펴야 한다. 

 

이로 미루어 볼 때 2013년의 재정예산적자 중에서 정부지출확대에 쓰이는 부분은 예년보다는 적을 것이며 최소한 구조적 감세를 지탱하기 위해 쓰이는 액수보다는 적을 것이다. 종합적으로 판단해볼 때 적자는 확대되지만 적자는 구조적으로 감세 쪽으로 치우칠 것이며 지출은 약간 줄어들 것이다. 

 

구조적 감세에 힘써야 

 

일반적 상식으로 적자의 증가와 지출의 확대는 동일시된다. 실제로 재정적자는 지출확대에 쓰일 수도 있고 감세를 지탱하기 위해 쓰일 수도 있다. 세수와 지출의 승수차이를 감안할 때 일반적으로 지출확대는 감세보다 더 큰 확장효과를 갖는다. 하지만 여러 가지 목표를 동시에 달성해야 하는 지금의 거시경제정책구도상으로는 2013년의 적극재정정책은 구조적 감세에 중심을 두어야 한다. 

 

적극적 재정정책의 지주와 중심은 구조적 감세이다. 재정적자의 운용은 구조적 감세를 지탱하는데 좀더 비중을 두어야 한다. 그러나 현실적인 어려움이 존재하는 이유는 바로 지출확대의 적극성은 매우 높은 반면 감세의 적극성은 상대적으로 낮다는데 있다. 또한 예산분배상의 문제로 인해재정적자를 구조적으로 운영하지 못하고 있다. 

 

구조적 감세를 중심으로 해야 하는 이유는 감세는 정부의 직접투자증가가 아닌 국민의 가처분소득의 증가를 통해서 경제를 활성화 시키기 때문이다. 이렇게 하면 첫째로 주기적 변동의 영향을 받지 않는 안정성장목표를 달성할 수 있고, 둘째로 좀더 많은 투자결정권을 시장에 돌려주게 되어 시장이 자원배분의 기초적 역할을 발휘하게 된다. 이렇게 되면 막무가내식 확장이 줄어들어 적극재정정책을 통한 구조조정의 효과가 커지게 된다. 

 

현행세제체계에서 세수비중이 비교적 큰 간접세는 부가가치세이며 구조적 감세에 가장 적합한 주요항목이다. 부가가치세는 현재 중국에서 가장 큰 세금으로 그 변동여부가 전반적 세수수입구조에 큰 영향을 미친다. 따라서 부가가치세감소야말로 구조적 감세를 실시하는 가장 효과적인 선택이 된다. 이런 이유로 세제개혁안(营改增, 영업세를 부가가치세로 통합전환하는 방안)은 적극재정정책의 주요 정책이 되었다. 

 

2012년 9월에는 북경이 세제개혁안(营改增)의 시범지역으로 지정되었고 12월에는 그 범위가 장쑤, 안후이, 푸젠, 광동, 텐진, 저장, 후베이등 여러 지역으로 확대되었다. 세제개혁안의 확대는 지역과 산업을 아우르며 시행되고 있다. 

 

상하이에서 일년간 시범적으로 시행된 세제개혁안(营改增)의 상황을 살펴보면 그 감세효과는 예상을 크게 뛰어넘었다. 물론 세제개혁안실시지역의 확대가 2012년 9월부터 시작되어 그 효과가 아직은 미미할지라도 어쨌든 하반기에는 구조적 감세의 속도와 강도가 커질 것이다. 2013년에는 전국적으로 세제개혁안이 확대될 것이며 상해에서는 "1+6방안"(교통운수업 1개+판매서비스업6개)이 다른 산업으로 확대되어 "1+8"이나 "2+9"등으로 확장될 것이다. 2013년에 구조적 감세 업종의 실적은 작년보다 훨씬 높을 것으로 예측된다. 지금의 이러한 우호적 상황을 계기로 세제개혁안의 시범시역확대를 서둘러 전국적으로 시행해야 한다.

 

선진 재정시스템 완비 

 

중국의 재정개혁을 돌이켜보면 현재는 제 4단계 즉 성숙한 시장경제체제를 완성해가는 단계라 할 수 있다. 동시에 중국은 선진적 공공재정시스템의 완비를 통해 성숙한 시장경제체제를 이루어가는 새로운 시기로 접어들었다. 

 

선진 공공재정시스템을 완비하는 과정에서는 사실 수입, 세수, 지출 등 수많은 개혁명세표를 열거할 수 있다. 하지만 수년간의 조사분석을 통해 필자가 내린 결론은 먼저 반드시 한가지를 해결해야 하는데 바로 이원화된 재정시스템을 타파하는 것이다. 

 

왜냐하면 향후 중국의 개혁과 발전의 주요동력은 도시화에서 오기 때문이다. 도시화의 핵심은 바로 농민을 시민으로 전환시켜 제조업과 현대 서비스업에 새로운 수요를 창출하고 이를 바탕으로 새로운 경제성장을 이루는 것이다.현대 서비스업을 발전시켜 서비스경제를 이루기 위해서는 공공재정과 공공서비스의 균등화부터 실현해야 한다. 공공서비스의 균등화 없이는 농민공과 도시주민의 소비패턴을 변화시키기가 매우 어렵다. 

 

이를 위해 “12.5”규획의 재정세제개혁안은 개인소득세개혁, 부동산세개혁, 자원과 환경세개혁 등 몇 개 분야에 걸쳐서 지속적으로 이루어지고 있다. 오늘날까지 중국의 개혁은 재정세제시스템을 보완하면서 이루어져 왔는데 이는 비교적 안정된 방법이었다.

 

 

저자: 까오페이용(高培勇) 중국사회과학원 재정∙무역경제연구소(中国社会科学院财政与贸易经济研究所) 소장

출처: 2013-02-19, 재경국가주간 (財經國家周刊) 

 

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