도시화는 중국경제의 지속발전을 위한 내재적 동력이다. 도시화 과정이란 자원이 저효율 부문에서 고효율 부문으로 재분배되는 과정이며, 경제구조가 업그레이드되는 과정인 동시에, 소득이 증대되는 과정이기 때문이다. 도시화는 대규모의 인프라건설과 고정자산투자를 필요로 하기 때문에 산업화 과정에서 발생하는 과잉공급 문제를 해소할 수 있다. 그리고 이를 통해 잠재소비력이 확충되고 경제성장을 이루게 된다. 이 모든 것들은 도시화가 얼마나 제대로 그리고 질서 있게 추진되는가에 달려있다.
 
2011년 중국의 도시화 비율은 51.27%를 기록했다. 그러나 호적인구를 기준으로 할 경우 그 수치는 35%에 불과하다. 70~80%에 달하는 선진국의 도시화 비율과는 그 격차가 상당할 뿐 아니라, 도시화 수준도 여전히 어설프다.  연해지역이나 대도시는 매우 현대화되었지만 내륙지역과 대다수 농촌지역은 여전히 낙후되어있으며 빈곤상태에서 벗어나지 못한 곳도 상당하다. 베이징에서 20km정도만 벗어나 도로에서 좀 떨어진 농촌만 가봐도 중국의 실상에 새롭게 눈뜨게 될 것이다. 단순히 도시의 마천루에서 상상하는 것과는 너무도 정반대의 모습이기 때문이다. 
 
도시화의 걸림돌은 두 가지로 요약되는데 첫째는 호적제도, 둘째는 토지제도이다. 
 
호적제도는 얼핏 보면 그저 한 장의 종이로 대표되는 제도에 불과한 듯 보여도, 사실 교육, 의료, 주택, 취업, 노후보장 등 수많은 복지혜택과 연관되어 있다. 따라서, 도시화를 제대로 추진하기 위해서는 먼저 호적제도와 이에 부수된 복지혜택을 폐지해야 한다. 사실 지금 중국의 인력과 자금, 물자 등을 감안할 때 이를 시행할 여력은 충분하다. 농민공 자녀에게 도시민 자녀와 동등한 의무교육을 제공하고 고등학교 졸업 후 다른 지역에서 학력고사를 치를 수 있게 허용해야 하며, 도농간 일원화된 의료체계를 전면적으로 실시해야 한다. 

토지제도와 관련하여, 이원화된 토지권리 체계가 바로 도시화 추진과 선순환 발전을 가로막는 핵심요인이다. 토지문제 해결이야말로 도시화 추진과정에 있어 가장 중요한 사안이라 할 수 있다. 도시토지와 농촌토지, 국유토지와 집체토지, 건설용지와 농업용지는 권리가 상이하다. 토지용도 결정권한과 토지사용권 분양시장을 정부가 통제하고 독점하기 때문에 도시화 과정에서 농민이 살던 땅을 떠나게 되고, 도시가 농촌을 침탈하게 되는 것이다. 이 문제를 근본적으로 해결하지 않는다면 새로운 도시화는 다시금 왜곡될 수 밖에 없다.
 
보도에 따르면 국토자원부는 도시 건설용지 공급과 토지 가격안정을 위해 보유용지(存量土地)관리를 위한 새로운 규정을 준비하고 있다고 한다. 검토중인 제도의 면면을 살펴보면 상품 주택과 같은 수익형 부동산개발용지 중 반드시 정부가 법적으로 회수 또는 매입하여 국가입찰경매(招拍挂)방식으로 분양해야 하는 부분을 제외하고, 토지의 원(原) 사용인이 보유용지를 직접 개발하거나 개발주체가 용지구입 후 전담 개발하는 것, 그리고 농촌 집체 경제조직에서 개발하는 것을 허용할 것으로 보인다. 새 규정은 현재의 미개발 보유용지를 적극 개발하여 토지시장의 수급불균형을 타파하고 토지경매의 급등을 막는다는데 의의가 있다.  다만, 이것이 협의양도방식에 의한 토지양도를 포기한다는 의미는 아니다. 더욱이 현재 시행중인 토지의 "일률적 입찰경매공시(招拍挂)"제도의 비중을 축소한다는 것도 아니다. 재정부담을 겪고 있는 여러 지방정부와 부동산기업들은 향후 도시화를 부동산업종의 구세주로 여기고 있다. 대규모 토지를 양도할 예정이고, 이에 따라 토지시장은 불이 붙을 기세다. 토지이용의 집약도가 낮은 상황에서 2012년 10월에는 전국적으로 1억3300평방미터의 토지가 분양되었는데 이는 동기대비 8%가 증가한 것이다. 이후 베이징, 상하이, 광저우, 선전 등 중국 20개 도시의 토지시장공급량과 거래량은 폭발적으로 증가했다.

2012년 11월28일 국무원 상무회의에서는 <중화인민공화국 토지관리법수정안(초안)>을 통과시켜 농촌 집체토지의 징수보상제도를 수정 보완했다. 알려진 바로는 이번 수정안은 농민 집체토지의 징수보상금액만 인상하였을 뿐 집체토지와 관련된 기타 개혁 조치를 언급하지 않았다. 특히 '소산권주택'(小产权房 -농촌 조직이나 부동산 개발업체들이 농촌 등에 직접 건설한 주택)을 여전히 금지하고 있다. 그러나 단순한 단속조치만으로는 금지할 수가 없으며 '동일 지역, 동일 가격, 동일 권리(同地同价同权)'라는 원칙에 따라 농업의 비교수익을 높여 농민 스스로가 자발적으로 농경지를 보호하도록 해야 한다. 또한 재산권과 사권(事权)일치의 원칙에 의거해, 현행 재정시스템을 개혁하여 지방의 소득문제를 해결해야 한다. 그 후 이를 바탕으로 점차 새로운 제도로 대체해 나가는 전략이 필요하다. 

저자: 장수광(張曙光) 중국사회과학원 경제연구소 연구원
출처: 2013-2-21, 중경망(中經網)

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