[개요] “도시화는 현대화의 필연적인 추세이고 기본방침이다.” 도시화 추진에 따라 도시화의 전략적 지위도 갈수록 두드러지고 있다. 신형 도시화는 도시와 농촌 간에 계획을 세워 통합하고, 농업집약을 탈피해 살기 좋은 환경을 만들어 조화롭게 발전하는 특징을 가진 도시화를 뜻한다. 신형 도시화는 전면적인 샤오캉 사회(小康社會: 중산층 사회) 건설과 경제발전 방식의 전환을 위해서도 필요하다. 도시화 과정에서는 ‘사화(四化：공업화ㆍ도시화ㆍ정보화ㆍ농업 현대화)’의 조화로운 발전을 견지하고 도농 발전 일원화를 추진하며, 도시군의 규모 및 구조를 과학적으로 배치하고 호적제도 개혁을 조속히 추진해야 한다. 하지만 식량안보를 보장하는 한편, 현지 실정에 맞게 대책을 세우는 것이 중요하다.

 

“도시화는 현대화의 필연적인 추세이고 기본방침이다.” 도시화 추진에 따라 도시화의 전략적 지위도 갈수록 두드러지고 있다. 중국 공산당 18차 전국대표대회에서는 도시화가 전면적인 샤오캉 사회(小康社會) 건설을 위한 하나의 방안임을 강조했다. 2012년 말의 중앙경제공작회의에서는 적극적으로, 그리고 안정적으로 도시화를 추진하고 도시화 수준을 제고하기 위해 힘써야 한다고 지적했다. 도시화 수준 제고를 위해서는 상황에 따라 올바른 방향으로 추진하고 문제 발생을 피하며 유리한 조건을 이용하여 도시화의 건강한 발전을 추진해야 한다.

또한, 농업 이전(移轉) 인구의 시민화를 주요 업무로 삼아 이행하고 생태문명의 이념과 원칙을 도시화의 전 과정에 융합하여 집약적이고 스마트하며 친환경적인 신형 도시화의 길로 나아가야 할 것이다. 신형 도시화 건설은 신 정부의 주요 국정과제이자 오늘날 중국 경제발전의 주안점이다. 적극적으로 도시화를 추진하고 신형 도시화의 길로 나아가는 것은 전면적인 샤오캉 사회(小康社會) 건설과 사회주의 현대화 실현에 있어서도 매우 중요한 전략적 의의를 지니고 있다.

 

1. 신형 도시화 및 특징
 

(1) 무엇이 신형 도시화인가?
 

현재 우리가 중국 특색의 신형 사회주의 건설을 언급하는 것은 도시화 노선을 부정하기 위함이 아니라 도시화의 수준을 제고하기 위함이다.

신형 도시화란 무엇인가? 먼저 상대적인 개념인 구(舊) 도시화에 대해 알아볼 필요가 있겠다. ‘구 도시화’에는 세 가지 유형이 있다. 첫째, 시장경제를 기조로 하는 개방적이고 자유로운 유동형이다. 구미지역과 일본 등 선진국에서 채택한 방법이다. 둘째, 계획경제를 기조로 하는 폐쇄적인 행정형이다. 동유럽과 개혁개방 전의 중국 등이 대표적인 예다. 셋째, 시장화 과정에서의 비(非) 체계적인 확장형이다. 개혁개방 이후, 중국 연해의 창장삼각주(長江三角洲), 주장삼각주(珠江三角洲) 등의 도시화 모델이 대표적이다. 
 

신형 도시화는 구 도시화와 비교하여 아래와 같은 정의를 내릴 수 있다. 신형 도시화는 도시와 농촌 간에 계획을 세워 통합하고, 농업집약을 탈피해 살기 좋은 환경을 만들어 조화롭게 발전하는 특징을 가진 도시화를 뜻한다. 이는 또, 대도시, 중소도시, 신형농촌 지역사회가 조화롭게 발전하고 상호 촉진하는 도시화를 말한다.

 

(2) 신형 도시화의 특징
 

신형 도시화의 ‘새로운 점’은 무엇일까? 그 특징은 또 무엇일까? 신형 도시화의 개념에서 우리는 아래와 같은 몇 가지 특징을 찾아볼 수 있다.

 

1. 인본주의 견지
 

리커창(李克强) 총리는 ‘신형 도시화는 사람이 핵심인 도시화’임을 강조했다. 중국 2억 6,000만 명의 농민공들은 도시에 살면서도 현지 도시 주민과 같은 복지혜택을 받지 못하고 있다. 중국발전을 제약했던 ‘이원화 구조’는 이제 ‘삼원화 구조’로 바뀌어 도시화 추진을 더욱 어렵게 하고 있다. 때문에 신형 도시화는 인본주의적 도시화 특징을 가지며, 신 주민의 사회보장 문제, 공공 서비스 문제를 해결하고 도시에 유입된 농민들이 도시에 머무를 수 있도록 한다.

 

2. 도농 통합 견지
 

생산요소의 일원화, 도농 산업 일원화, 도농 시장 일원화, 공공자원분배 일원화에서부터 착수하여 도농 통합발전의 주안점을 모색하고 경제사회발전 일원화라는 새로운 패러다임을 형성해야 한다. 중국의 발전 과정에서 도시와 농촌은 하나로 보아야 한다. 도시문제가 해결되어야 농촌 문제도 해결될 수 있다. 그리고 그 과정에서 중국은 비로소 더욱 조화롭고 건강한 발전을 이룰 수 있을 것이다.

 

3. 살기 좋은 환경 조성과 조화로운 발전 견지 
 

중국 공산당 18차 전국대표대회보고에서는 ‘아름다운 중국’ 건설에 대해 언급하며 “자연을 위해 더 많은 회복의 공간을 남겨야 한다. 농업을 위해 더 많은 토지를 남겨야 한다. 후손들을 위해 더 푸른 하늘, 푸른 땅, 맑은 물을 남겨야 한다.”라고 밝혔다. 또한, 생태문명 건설을 우선 순위로 삼고 이를 경제건설, 정치건설, 문화건설, 사회건설 등 각 분야와 전 과정에 융합해야 한다고 강조했다.

이어 개최된 중앙경제공작회의에서는 생태문명 이념과 원칙을 도시화의 모든 과정에 융합하여 집약적이고 스마트하며 친환경의, 탄소배출이 적은 신형 도시화의 길로 나아가야 한다고 언급했다. 생태문명 건설을 촉진하고 경제 발전을 도모하는 동시에 생태계 및 환경보호에 힘쓰는 것은 이미 전 세계의 공통된 인식이다.

 

4. 집약적인 신형 도시화 견지
 

신형도시화의 또 다른 특징은 바로 ‘집약’이다. ‘집약’은 단위면적당 투입되는 인구 및 자본을 늘리는 것이다. ‘집약’의 또 다른 주요기준은 도시의 토지 산출률이다. 현재 중국의 일반적인 대도시 토지생산액은 ㎢당 수억 달러이지만 미국, 일본은 50억 달러 이상이다. 중국의 도시화 추진 과정에서 토지 사용 집중도는 높지 않다. 집약형 도시화를 시행하기 위해서는 먼저 토지의 집약적 사용에 대한 방책을 강구해야 할 것이다. 제한적인 토지 공간에서 산업 클러스터의 이점을 활용하여 생산의 발전과 도시화를 촉진해야 한다.

통계에 따르면 산업 클러스터 지역을 건설하고 녹색산업 클러스터를 발전시킬 경우 30%의 토지를 절약하고 에너지 효율을 40% 높일 수 있으며, 행정관리 비용도 20% 이상 줄일 수 있다.

 

2. 신형 도시화 추진의 필요성
 

(1) 건강한 경제사회 발전 실현의 필수요소
 

오늘날, 신형 도시화를 추진하는 이유는 현 단계에서 경제사회 발전이 직면한 여러 가지 문제를 해결하기 위해서이다. 첫째, 2008년 글로벌 금융위기 발생 이후 중국 경제에 계속 존재해온 하방 리스크에 대처하고 새로운 단계의 경제성장을 위해서는 신 성장동력을 모색하는 한편, 지속적이고 안정적인 경제 성장을 유지하고 중등소득국가의 함정을 극복해야 할 것이다. 둘째, 노동력 공급 부족 리스크를 해결하기 위해 산업 발전에 활기를 불어넣어야 한다. 안정적인 경제성장은 노동력 공급 안정을 위해 꼭 필요하다. 제12차 5개년 규획 기간, 특히 2013년에는 전체 노동력 공급에 전환적 변화가 나타나 중국은 총 노동 인구 및 인구 보너스의 전환점을 맞이하게 될 것이다. 또한, 앞으로 노동 가능 인구는 하락세를 유지할 것이다.

셋째, 신형 도시화 건설은 농업 현대화에 기회를 가져다 줄 것이다. 도시에 유입된 농민이 늘어나면서 농업에 종사하는 생산인구는 감소하고 경지면적은 늘어날 것이다. 이는 농업 현대화에 기회를 가져올 수 있다. 넷째, 농민소득 증가를 위해 농민 생활 수준을 제고시켜야 한다. ‘삼농(三農: 농업, 농촌, 농민)’ 문제를 철저히 해결하고자 한다면 도시화를 통해 농민이 시민이 되어 시민과 동등한 복지 혜택을 누릴 수 있도록 해야 한다. 

  

(2) 전면적인 샤오캉(小康社會) 사회 건설의 필수요소
 

도시화 건설은 인류사회 발전의 필연적 추세로, 중국의 신형 도시화 추진은 전면적인 샤오캉(小康社會) 사회 건설의 주요방침이다. 대부분 국민의 ‘원바오(溫飽: 의식주 문제) 문제’가 해결된 샤오캉 사회(小康社會) 진입 후 2020년까지, 중국 경제사회 발전의 주요임무는 전면적인 샤오캉 사회(小康社會) 건설이다. 이 위대한 역사적 임무를 완성하는 데 있어 어려움은 대부분 농촌에 있다. 중국 도시와 농촌의 발전 격차는 비교적 커서 농민의 일 인당 순소득 증가율은 도시 주민 일 인당 가처분 소득 증가율에 크게 미치지 못한다. 농촌의 문화, 과학기술, 교육, 보건, 교육 등 현대문명 수준도 도시에 크게 뒤떨어진다.

그러므로 많은 사람들이 도시에서 생활하게 되면 도시 문명을 누리고 샤오캉(小康) 생활을 할 수 있을 것이다. 이는 농촌 샤오캉 사회(小康社會) 건설의 리스크를 줄이는 데도 도움을 줄 수 있다. 도시화 건설을 통하여 더 많은 농민들이 도시주민이 된다면 농촌인구는 대폭 감소하여 전면적인 샤오캉 사회(小康社會)의 건설 어려움 또한 줄어들게 될 것이다.

 

(3) 빠른 경제발전 방식의 전환을 위한 필수요소
 

전면적인 샤오캉(小康社會)사회 건설 과정에서 개혁개방 심화, 경제발전방식 전환은 이미 공산당 및 전 사회의 공통된 인식이다. 중국 공산당 18차 전국대표대회에서는 “과학 발전을 기조로, 경제발전방식 전환을 주요 노선으로 삼는 것은 전반적인 중국 발전과 연관된 전략적 선택”이라고 밝혔다. 소비, 투자, 수출은 경제 성장의 ‘삼두마차’이다. 이 ‘삼두마차’가 안정적으로 달리며 함께 경제발전을 추진하는 것이 가장 이상적인 상황이라 할 수 있다.

개혁개방 30여 년 동안 중국은 줄곧 고(高) 투자 상태에 놓여 있었다. 다년간 이러한 고투자 상태가 계속되면서 거대한 생산능력이 형성되었고 이는 실제 생산활동에서 에너지와 자원에 대한 거대한 소비 및 잠재된 자원 에너지 수요를 야기했다. 이러한 발전 모델은 국내 에너지, 광산자원, 토지, 수자원 및 환경의 심각한 제약을 받아 외부 에너지 및 자원에 대한 과도한 의존성으로 이어졌다. 동시에 지난 몇 년간 외자는 중국 경제에 있어서 매우 중요한 역할을 담당해왔다.

그러나 2008년 글로벌 금융위기로 인해 중국의 대외무역은 큰 좌절을 겪게 되었다. ‘삼두마차’ 중 하나인 소비는 심각하게 침체되어 있으며, 서양 선진국의 소비가 GDP에서 차지하는 비중에 크게 미치지 못한다. 이렇듯 삼대 동력 메커니즘의 불균형으로 인해 내수 확대, 소비 촉진이 필수가 되었다. 정부에서 사회까지 모두 내수확대를 외치고 있고 내수 촉진은 경제발전방식 전환의 중요한 조치 중 하나가 되었다. 리커창(李克强) 총리 역시 도시화가 중국의 최대 내수 잠재력이라 밝혔다.

 

3. 신형 도시화의 길로 가는 법
 

(1) 도농 발전 일체화 추진
 

중국 공산당 제18차 전국대표대회 보고에서는 도농 발전 일체화가 삼농 문제를 해결하는 근본적인 방법’임을 밝혔다. 도농의 통합적 발전, 일체화 추진은 농촌개혁 및 발전에 관련될뿐더러 전반적인 경제사회발전과도 관련이 있다. 이를 위해서는 공업을 통해 농업을 되살려야 하며 도시가 농촌을 지원해야 하고, 취약한 중국 농업 기반과 농업 발전 수준 및 농민 수입 증대의 어려움을 개선해야 한다.

또한, 신형 농공(農工), 도농관계를 구축하고 산업화, 도시화, 농업현대화의 조화로운 발전을 실현하는 한편, 도농 경제사회발전 일원화라는 새로운 패러다임을 구축해야 한다. 도농 일체화 추진은 신형 도시화 및 사회주의 신 농촌 건설의 결합을 조속히 추진하는 것을 의미하며, 도농 계획, 산업발전, 기초 인프라시설 건설, 공공 서비스, 노동취업, 사회관리, 도농 경제의 조화로운 발전 및 기본 공공서비스 균등화를 뜻한다. 도시에 유입된 농민들의 취업, 호적, 주택, 사회보장, 자녀 입학 등 문제를 해결하기 위해서는 도시 정착 조건에 부합하는 농민들이 도시 주민이 되어 평등한 권익을 누릴 수 있도록 해야 한다.

 

(2) 도시군 규모와 구조의 과학적 배치
 

중국 공산당 18차 전국대표대회 보고에서는 “도시군의 규모와 구조를 과학적으로 배치하고 중소형 도시 및 소도시의 산업 발전, 공공서비스, 일자리 창출, 인구 흡수 기능을 강화할 것이다.”라고 밝혔다. 이를 위해 합리적인 현대 도시 메커니즘을 구축하고 각 급 성시 및 신 농촌 지역의 조화로운 발전을 촉진해야 할 것이다. 도시 메커니즘은 한 국가 또는 한 지역의 범위 내에서 규모와 직능이 서로 다른 도시들이 모여 도시화 기능을 개선하고, 이를 통해 구조와 기능을 보완하여 조화로운 발전의 메커니즘 및 직능구조를 형성하는 것을 의미한다. 이렇게 되면 시너지 효과를 발휘하여 지역 발전을 이끌 수 있다. 각 지역은 각자의 특수 상황에 따라 현지 사정에 맞는 도시화 체제를 구축해야 한다.

허난(河南)성 정부는 「허난성 도시 기초 인프라 시설 및 기반 건설 전문 업무방안」에서 ‘국가 및 지역 중심도시 정저우(郑州)시의 발전을 조속히 추진한다. 지역 중심 도시의 일자리 창출 능력을 강화한다. 현(縣) 중심 도시의 발전 동력을 강화한다. 중심도시의 집단 발전을 추진한다. 신형농촌 커뮤니티 건설을 추진한다.’는 내용의 5단계 현대화 도시체제 건설에 대해 언급했다.

 

(3)호적제도 개혁 추진
 

호적제도는 도시화 발전의 장애물이다. 때문에 신형 도시화 건설은 점진적인 호적제도의 개혁을 요구한다. 개혁개방 이후 이미 30여 년이 지났지만 대부분의 도시는 여전히 과도한 경제발전을 추구하고 있고 도시 서비스는 호적을 가진 도시 주민에게 편중되어 있으며, 외지인에 대한 관심은 부족한 실정이다. 이는 안전감의 결핍을 초래해 사회에 대한 신뢰도와 사회 응집력을 떨어뜨린다. 그러므로 농민공과 도시 간 유동인구가 정책 결정의 출발점이 될 수 있을지 여부는 도시화 발전 전환의 관건이 될 것이다.

리커창 총리는 “조건에 맞는 농민공을 도시 주민으로 편입시키는 것은 도시화 추진의 중요한 임무 중의 하나이다. 과학적으로 농민공의 정착 조건을 제정하고 차별적인 호적정책을 시행하기 위해서는 연구가 더욱 필요하다.”라고 언급했다. 2013년에 발표된 「국무원의 도시화 건설 업무상황에 대한 보고」에 따르면 중국은 소도시 정착 인구 제한을 전면적으로 완화하고 중등 도시와 대도시의 정착 제한을 점진적으로 완화하며 대도시 정착 조건을 합리적으로 설정하여 조건에 부합하는 농업 이전 인구들이 도시 주민이 될 수 있도록 할 계획이다. 이는 중국 정부가 처음으로 각 도시의 도시화 노선을 명확하게 밝힌 것이다.

 

4. 신형 도시화 추진 시 연구가 필요한 문제
 

도시화 추진 과정에서 직면한 문제들은 매우 많다. 게다가 대부분의 문제가 즉각적으로 해결할 수 없는 것들이다. 각 지역의 상황은 차이가 있기 때문에 실제 업무를 진행하는 과정에서 심도 있는 연구와 탐색으로 중국 실정에 부합하는 발전의 길로 나아가야 할 것이다.

  

(1) 농경지 마지노선을 지켜 식량안보 보장해야
 

식량안보 보장은 도시화 발전의 기초이다. “인구 대국인 중국은 식량문제 해결에 힘써야 한다. 이는 국가 안정을 위한 가장 중요한 일이다. 만약 농업의 발전, 농촌의 번영, 농민의 부(富)가 없다면 도시의 번영 및 발전도 없을 것이다.” 이론상으로 도시화는 대량의 건설용지를 줄인다. 도시에 유입된 농민으로 인해 부지 및 건설용지를 줄일 수 있기 때문이다. 현재 수많은 성(省)이 신형 농촌 커뮤니티(토지를 떠나지도 고향에서도 떠나지 않는 형태)의 신형 도시화 길을 모색하고 있다. 이른바 신형 농촌 커뮤니티란 기존의 농촌 지역 제한을 타파하고 두 개 또는 다수의 농촌 지역을 행정적으로 통합하는 것이다. 그 다음 도시 커뮤니티 기준 요구에 따라 주택 건설과 부대 서비스 시설을 통일하고 산업 배치 계획 및 조정을 통일함으로써 새로운 농민 생산 생활 공동체를 만든다.

이러한 신 도시화 방식은 부지를 기준으로 하는 기존의 촌락 건설 배치가 아니기 때문에 주택이 많고 면적이 넓으며 분산되어 있는 농촌의 상황을 효율적으로 바꾸고 집단 거주 및 과학적 배치를 할 수 있다. 이렇게 함으로써 많은 토지를 절약하고 활성화 및 가치 증식을 통해 이익을 실현하여 발전 기회를 찾을 수 있으며 농촌 발전이 토지 제약을 받는 상황을 바꿀 수 있다.

또한, 거주환경의 개선을 통하여 농촌의 문명수준도 제고될 수 있다. 이로 보아 신형 농촌 커뮤니티 건설은 농촌 주민이 도시인의 삶을 살 수 있도록 하는 방안이며, 다른 한 편으로는 많은 토지를 절약하여 중국 농경지의 마지노선을 지킴으로써 식량 안보를 보장할 수 있도록 하는 방법이다.

 

(2) 일률적인 추진 피하고 지역 실정에 맞게 정책을 제정해야 
 

리커창 총리는 도시화는 대, 중, 소 도시의 조화로운 발전과 동, 중, 서부 지역의 각 실정에 맞춰 추진해야 한다고 언급했다. 중국의 도시화는 결코 일률적으로 진행되어서는 안 되며 현실적으로 다른 지역, 다른 경제 수준, 심지어 다른 지역 및 지리 환경에 따라 발전 노선을 제정해야 한다. 향후 중국의 신형 도시화는 ‘평등한 향유’, ‘집약의 고효율’, ‘지속가능성’이라는 세 가지 원칙을 준수하고 대도시에 기반하여 중소도시를 중점으로 하는 도시군을 형성함으로써 대도시 및 중소도시의 조화로운 발전을 추진할 것이다. 이를 통해 도시화 발전의 속도가 아닌 수준 제고를 이끌어야 한다.

 

(3) 인본주의 견지하고 기본 규율을 존중할 것
 

도시화 건설은 하나의 시스템 공정으로 농촌 개혁의 각 방면과 관계가 있다. 이 핵심은 간단한 ‘주택 도시화’가 아닌 ‘사람 도시화’이다. 농민은 도시로 유입되어야 하는데 어떻게 도시에 오는지, 도시에서 무엇을 하는지, 도시 주민처럼 생존할 수 있을지, 도시에서 영구거주는 할 수 있을지 등을 고민한다. 이러한 것들은 도시화 건설의 본질이자 해결해야 할 중요한 문제이다. 때문에 중국의 각 성 정부는 법률에 따라 일을 처리하고 도시화 건설과 농민의 빈곤 탈피를 결합하는 한편, 도시 유입 농민의 취업 및 소득 증가에 업무 중점을 두고 있다. 농민이 부유하지 않으면 진정한 도시화란 없을 것이다. 소득을 보장하지 못하면 도시로 유입된 농민의 앞날을 보장하기 어렵다. 산업 발전 및 도시건설의 융합이 없다면 진정한 농민의 진정한 도시 유입은 없을 것이다.

또한, 산업의 지속 가능성을 보장하지 못한다면 도시로 유입된 농민이 도시에서 지속적인 생활을 할 수 없게 되어 언젠가는 도시를 떠나 농촌으로 돌아가게 될 것이다. 이 밖에 도시화 과정에서 일부 지방에서는 마음대로 토지를 규획(規劃)하는데 일부 도시는 광장, 도로, 오피스텔을 건설하여 많은 인력과 땅을 낭비하고 있다. 국가발전개혁위원회 국토개발과 지역경제연구소 샤오진청(肖金成)소장의 말처럼 도시화 발전은 산업적 지원이 있어야 한다. 그렇지 않으면 농민이 도시에 와도 일거리가 없기 때문에 그들을 붙잡아둘 수 없다. 신 도시에 산업발전이 없으면 ‘잠든 도시’나 ‘텅 빈 도시’가 될 것이다.

 

신형 도시화의 길은 중국 공산당 사회주의 건설 이론에서 중요한 혁신이자 발전이다. 중국 공산당은 혁명당에서 집권당으로 변모했고 사회주의 건설 과정에서 어려운 탐색을 해왔는데 신형 도시화 건설 역시 각고의 탐색 끝에 얻은 성과라 할 수 있다.

중국 특색의 신형 도시화 길은 서양 도시화 과정에서 나타난 ‘도시병’ 및 ‘빈민굴’ 등 문제의 발생을 피할 수 있을 뿐만 아니라 중국의 과거 도시화 과정에서 야기된 도농 이원화 제도의 모순을 방지할 수 있다. 이는 공산당이 얻은 국내외 경험적 교훈을 기초로 중국 국정에 부합한 과학 발전의 길을 제시한 것으로 마르크스주의 이론의 사회주의 사상이 발전된 것이라 할 수 있다.

동시에 신형 도시화 건설은 ‘삼농’ 문제의 점진적인 해결에 도움을 줄 뿐만 아니라 내수 확대와 경제의 지속적인 발전을 촉진하고 경제구조의 조정 및 최적화, 경제발전 방식 전환에도 유리하다. 이 밖에도 인구, 자원, 환경, 사회의 조화롭고 지속 가능한 발전에도 도움이 된다.

 

 

저자: 왕리밍(王黎明)

출처: 2014. 04. 30  / 中经评论
 

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