[개요] 최근 몇 년 동안, 중국정부는 정부의 기능을 관리형에서 서비스형으로 바꾸고, 국민을 위해 봉사한다는 이념과 취지를 살려 실질적인 조치를 취하며, 국민이 요구하는 바를 수렴하여 처리하는 서비스형 정부를 수립해야 한다고 제창했다. 그중에서도 국민들이 특히 관심을 갖는 문제는 사회보장이다. 조화로운 사회주의 사회를 구축해나가는 시대적 배경 속에서 사회보장제도는 국가의 안정과 직결되며 한 국가의 사회복지를 가늠하는 중요한 척도가 되었다. 최근 사회보장에 대한 국가의 재정관리가 점차 강화되면서 공공건설과 서비스에 투입되는 재정 역시 계속 늘어나고 있다. 하지만 사회보장에 대한 재정 책임은 여전히 보장시스템의 취약 부분이다. 본문에서는 중국의 사회보장제도를 토대로 사회보장에 관한 재정 책임의 한계를 분석하고, 해결방안을 찾아내며, 더욱 실질적인 발전방향을 제공하고자 한다.

최근 중국은 조화로운 사회주의 사회 구축을 목표로 국민의 삶과 직결되는 민생문제 해결을 위해 많은 노력을 쏟아 붓고 있다. 중국은 정부의 기능 전환을 통해 서비스형 정부로 거듭나고 국민이 요구하는 바를 수렴하여 민생 개선을 위해 실질적인 조치를 취하고자 한다. 사회보장은 국민이 가장 큰 관심을 갖는 문제로 국가의 안정을 가늠하는 척도이자 사회문명의 진보를 보여주는 상징이다. 최근 몇 년간 중국은 사회보장 문제를 주시하고 많은 자금을 투자하여 관련 법제를 제정했지만, 사회보장에 관한 재정 책임에는 여전히 문제가 존재하고, 이는 국가 재정 지출의 문제점으로 지적받고 있다. 정부는 조치를 강구해 문제의 원인을 찾아내고 이를 해결해야 할 것이다. 하지만 그보다 먼저 중국의 사회보장 재정책임에 대한 이론을 이해해야 한다.

1) 사회보장 재정책임을 이행하기 위한 정부의 이론적 근거

1. 공공지출 이론
 

수입과 지출은 국가 재정수입 분배의 두 분류이다. 국민소득의 주요 원천은 세수이다. 국가 세수는 국민에게서 나오며 국민을 위해 사용해야 한다. 지출은 재정분배의 또 다른 부분으로 1차 분배와 재분배로 나뉜다. 사회보장은 국민수입 재분배의 한 가지 형태이다. 넓은 의미의 공공지출이란 상품과 서비스를 제공하는 비용을 뜻하고 좁은 의미의 공공지출이란 사회복지 만족을 최대 목표로 자원의 적절한 분배를 통해 정부의 정책 방향을 구현하는 것을 의미한다. 공공지출 이론은 사회보장 재정투입을 정부 공공지출의 중요 부분으로 인식한다. 

사회보장은 국민의 삶과 직결되므로 사회빈곤계층의 현황 개선, 빈곤계층의 삶 향상을 통해 국민이 복지를 누릴 수 있게 하는 한편, 사회적 갈등을 없애는 데 그 목적이 있다. 국민경제 수입 분배에서 사회보장이 큰 비중을 차지하는 이유는 이것이 국가 수입 분배시스템의 중요한 구성요소이기 때문이다. 또한 사회보장은 국가의 정책 방향과 정부의 책무를 구현하는 일이며 사회보장시스템에 존재하는 문제를 분석함으로써 사회보장제도를 더욱 발전시킬 수 있다.

2. 공공경제학 이론
 

공유제는 사회주의의 근간이 되는 경제 특징으로 사회주의 경제제도의 기초이자, 국민의 근본 이익과 공동의 부를 실현하기 위한 토대이다. 중국은 공유제를 골간으로 하여 공유자산이 사회 총자산의 대부분을 차지하고 있으며 국유경제는 국민경제 운영의 중요한 부분이다. 동시에, 중국은 사회주의 시장경제 제도를 시행하고 있으며 공유제를 기초로 시장이 중요한 자원분배 역할을 한다. 하지만 시장 역시 한계가 존재하기 때문에 국가가 거시적인 조정을 하여 시장의 단점을 보완할 필요가 있다. 공공재화는 비 경쟁성, 비 배타성을 갖기 때문에 일반적으로 정부가 이를 제공하고, 시장 경쟁이 아닌 기본적인 사회보장에 사용한다. 이 모든 것이 공공경제학 이론의 토대이다. 공공경제학 이론은 사회보장에 관한 정부의 재정책임 이론을 분석해야 하며 사회보장을 일종의 준 공공재화로 간주해야 한다. 또한 공공경제학 이론은 정부의 기능과 책임을 확연히 보여준다. 

2) 사회보장에 관한 정부의 재정책임 이행의 한계
 

정부는 재정투입을 통해 사회보장제도를 구축할 책임이 있다. 하지만 정부의 능력에 한계가 있고 여러 장애에 직면할 수 있기 때문에 사회보장 재정책임 이행 시 문제에 부딪히게 된다. 중앙정부와 지방정부의 상황을 비교 분석해 보자.

1. 중앙정부와 지방정부의 책임 불균형
 

중국은 단일제를 채택하고 있는 국가이다. 중앙과 지방의 권력구도를 살펴보면 지방정부는 중앙정부 산하에 놓여 있어 권력을 위임받는 형태이다. 지방행정구역과 자치구 역시 중앙정부의 권력 범위 안에 있다. 지방 정부는 모두 중앙정부의 권력 범위에 포함되며 각각의 책임을 진다. 중앙정부는 외교, 국방, 안보, 금융 등 국가의 중대사항을 도맡고 지방정부는 안전, 교육, 의료, 주택, 취업, 교통 등 국가의 여러 사회공공서비스를 주로 책임진다. 사회 공공 서비스 구축을 위한 지방정부의 재정 지출은 중앙정부의 재정 지출보다 많다. 물론 도농 커뮤니티 사업 등과 같은 일부 지출 항목은 지방정부가 책임져야겠지만, 중앙 정부의 재정 투자 부족으로 국가 사회보장시스템 구축이 지연되는 불상사를 방지하기 위해 공공서비스와 사회보장 등은 중앙정부와 지방정부가 합리적으로 책임을 분배해야 한다.

2. 지방정부의 재정 문제
 

중앙정부는 외교, 금융 등 국가의 중대사항을 도맡아 처리하고 지방 정부는 교육, 의료, 교통, 취업 등 여러 사회공공서비스 구축을 책임지고 있다. 지방 정부의 사회적 책임이 막중하다 보니 재정지출의 한계로 재정 문제에 직면하게 된다. 중국에서 가장 낙후된 서부지역을 예로 들어보자. 중국정부는 서부대개발을 대대적으로 추진하며 서부지역 발전을 위해 동부지역의 지원을 장려해 왔다. 중국정부의 서부대개발 투자로 지역 주민의 삶은 어느 정도 개선되었지만, 이는 단순히 임시방편적인 조치였을 뿐, 빈곤문제를 근본적으로 해결하지는 못했다. 그렇기 때문에 지방정부는 지속적인 투자를 통해 서부지역에 경제, 교육, 취업, 의료 등 사회공공 서비스를 제공해야 한다. 하지만 지방정부의 재정수입이 제한적이다 보니 여러 사회보장제도에 대규모 투자를 할 경우 재정 위기를 맞을 수 있다.

3) 해결 방안
 

1. 사회보장기금 예산제도를 개선해야 한다. 
 

비합리적인 부분을 개선하여 사회보장제도의 재정 책임을 합리적으로 나누고, 이로써 사회보장기금 예산제도를 구축, 개선해야 한다. 합리적인 기금예산제도는 사회보장기금에 문제점이 발생했을 때 중앙정부와 지방정부의 재정책임을 명확히 구분해줄 것이며, 사회보장에 대한 중앙정부의 재정지출 확대를 통해 지방정부의 재정부담을 덜어줄 것이다. 중앙정부와 지방정부가 함께 다수의 국민이 누릴 수 있는 사회보장 제도를 구축하여 발전의 성과가 온 국민에게 돌아갈 수 있도록 해야 한다. 중앙정부와 지방정부 간의 적절한 책임분배는 지방정부의 직무 수행과 사회적 책임 이행에도 도움이 된다. 

2. 정부재정 지출의 비율을 조정한다.
 

정부의 재정지출은 주로 세 종류로 분류된다. 즉, 경제적 지출, 사회적 지출 및 행정관리비용을 포함한 유지성(경상) 지출이다. 중국 경제가 급속도로 성장하면서 경제적 지출과 유지성 지출의 비중은 줄어드는 반면, 사회적 지출은 늘어나고 있다. 사회적 지출은 주로 사회공공서비스 구축 등 분야의 지출로, 교육, 의료, 취업 교통 등을 말한다. 사회적 지출 비중을 확대하여 국민들이 실질적인 어려움을 해결해주고, 요구를 수렴하여 민생을 개선하는 등 사회보장제도를 개선해야 한다. 

3. 재정 분세 제도의 개혁을 추진한다.
 

지방정부 재정 문제의 주원인은 중국이 시행 중인 분세제도(分稅制)이다. 분세제도는 국가 재정수입 증대에 많은 기여를 했지만 중국의 사회경제체제에 적합하지 않다. 재정 분세제도의 개혁을 통해 중앙정부와 지방정부의 관계를 재정립하고, 대등한 권리와 책임이행을 바탕으로 중앙정부와 지방정부의 재정 책임을 명확히 해야 한다. 또한 재정 어려움을 겪고 있는 지역의 재정수입을 늘려 지방정부의 사회보장 지출 여력을 증대시키는 데 기여해야 하며 이를 통해 사회보장제도를 개선해야 한다. 

사회보장제도 구축에 있어 중국은 아직 가야 할 길이 멀다. 성과도 있었지만, 이를 위해 엄청난 대가를 지불하기도 했다. 현재 중국의 사회보장제도는 여전히 문제점이 있고 사회보장 재정 책임 역시 심각한 문제를 안고 있다. 중앙정부는 이 문제를 예의주시해야 하며 사회보장에 대한 재정지출을 계속 확대하여 건전한 사회보장기금 예산제도를 구축해야 한다. 또한 합리적인 책임 분배를 통해 지방정부의 재정부담을 경감해주어, 지방정부가 국가의 여러 사회공공서비스 구축에 기여할 수 있게 해야 한다. 또 국민의 생활권이 보장된 사회보장 제도를 건설해야 한다. 
 
 

저자: 吴婷茜, 陈丽丽 

출처: 2014. 08. 19 /  中经评论 

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